本报记者 刘 琪
为完善我国系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性银行评估与识别机制，人民银行会同银保监会制定了《系统重要性银行评估办法》（银发〔2020〕289号）（下称《评估办法》），并于日前正式发布。
招联金融首席研究员董希淼在接受《证券日报》记者采访时表示，《评估办法》对我国系统重要性银行的识别和评估作出详细规定。这意味着，加强系统重要性金融机构的统筹监管作为央行重要职责，我国在建设现代中央银行制度和完善现代金融监管体系的道路上又迈出重要一步。
对前期监管政策的贯彻与落地
“国际金融危机以来，强化对系统重要性金融机构的监管、防范‘大而不能倒问题成为全球范围内金融监管改革的重要内容。从2011年起，金融稳定理事会每年发布全球系统重要性银行（G-SIBs）名单，并已形成比较明确的监管政策框架。”央行、银保监会有关部门负责人在答记者问时表示，根据巴塞尔银行监管委员会发布的框架指引，各国也结合自身实际建立了国内系统重要性银行（D-SIBs）监管政策框架。
2018年11月份，央行、银保监会和证监会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（下称《指导意见》），明确了我国系统重要性金融机构评估识别、附加监管和恢复处置的总体制度框架。2019年11月份，央行会同银保监会起草《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）。时隔一年，《评估办法》正式发布。
国信证券研报认为，本次《评估办法》的正式推出，是对前期监管政策的贯彻与落地。一方面，有助于防范系统性金融风险，维护我国金融体系稳定运行；另一方面，也是为推动金融市场改革开放、尽早实现与国际监管规则接轨的重要举措。
《评估办法》明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系。在具体评估时，将向参评银行发送数据报送模板和数据填报说明，收集参评银行数据并开展评估。
从评估流程来看，首先采用定量评估指标计算参评银行的系统重要性得分，得分达到100分的银行被纳入系统重要性银行初始名单。然后，再结合其他定量和定性信息作出监管判断，综合评估参评银行的系统重要性。系统重要性银行最终名单经国务院金融稳定发展委员会确定后，由央行和银保监会联合发布。
降低准入分值 细化差异分组
值得关注的是，相比《征求意见稿》，《评估办法》将对系统重要性银行的定量评估阈值由300分降低到100分，并将重要性的分组由4组扩展为5组。民生银行首席研究员温彬对《证券日报》记者表示，降低准入分值和细化差异分组，显示出监管层对系统重要性银行在判断、评估、准入、监管上的进一步审慎和精细，也意味着后续出台的差异化监管安排，如额外的附加资本、附加杠杆率等要求，将会更具区分性和针对性。
温彬还认为，受《评估办法》阈值调整影响，虽然目前还不能准确判断哪些银行将进入系统重要性银行名单，但结合“以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30等”备选要求，预计6家国有商业银行、2家政策性银行、1家开发性银行、12家全国性股份制商业银行以及10家左右规模较大的城商行，有可能进入首次参评范围。后续通过打分、定性评估和监管判断，最终有望选定25家左右的银行作为我国第一批系统重要性银行。
“本次发布的《评估办法》只是完善我国系统重要性银行监管框架的基础，央行等部门后续还将公布附加监管规定等配套细则，然后发布系统重要性银行名单。”董希淼认为，根据《评估办法》，预计纳入参评范围的银行约有30家。
民生证券在研报中测算，随着门槛被调低，有望入选D-SIBs初始名单的银行约20家，监管范围将从原来的国有行、股份行、国开行和政策性银行进一步扩展，纳入少数大型城商行。
光大证券研究所金融业首席分析师王一峰认为，初步判断，工、农、中、建、交和邮储等6大行入选的可能性较大；兴业、中信、浦发、招商、民生等全国性股份制银行机构也存在入选可能；政策性银行由于业务相对单一，客户和机构数量偏少，在关联度和复杂性指标的得分上可能不高，能否入选存在一定不确定性。总体而言，本次评估预计有8至10家银行入选。
配套监管办法将加快成形
央行、银保监会有关部门负责人表示，《评估办法》发布后，央行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求。拟从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求，还将建立早期纠正机制，推动系统重要性银行降低复杂性和系统性风险，建立健全资本内在约束机制，提升银行抵御风险和吸收损失的能力，提高自救能力，防范“大而不能倒”风险。
同时，在制定和实施附加监管要求时，央行、银保监会将充分考虑宏观经济形势、银行资本补充需求和服务实体经济等因素，合理安排出台时机。针对不同组别和类型的系统重要性银行，根据经营特点和系统性风险表现，分类施策，匹配差异化的附加监管实施方案，设置合理的过渡期安排，确保政策影响中性，稳妥有序实施。
“据此我们判断，对于入选D-SIBs的机构，将参考G-SIBs的监管方式。”王一峰在接受《证券日报》记者采访时认为，一是更高的附加资本要求；二是更高的杠杆率要求；三是更严格的流动性约束；四是包括更严格的大额风险敞口控制、定期压力测试、更多的信息披露等其他监管要求。
王一峰进一步表示，从主要影响来看，入选D-SIBs对部分股份制银行资本压力加大，对银行杠杆率和ROE（净资产收益率）形成一定影响。对于部分资本管理压力相对较大的股份制银行而言，后续亟待多渠道补充核心一级资本。若对入选D-SIBs的银行赋予更严格的流动性监管要求，将促使银行加强一般性存款特别核心存款的吸收力度，降低同业负债占比，并进一步拉长同业负债久期，确保流动性指标的稳定。在此情况下，部分流动性指标安全边际不足的国有银行对中长久期的NCD（同业存单）发行需求可能会加大。
温彬认为，作为接轨国际系统重要性银行监管的系列举措，2020年9月30日，人民银行会同银保监会发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》，对“外部总损失吸收能力比率”指标做出了明确要求，并提出了时间进度表。若后续该办法正式实施，中、农、工、建4家全球系统重要性银行将按其执行。此次《评估办法》公布后，预期国内系统重要性银行的后续配套监管办法将会加快成形和分步推出，有可能会借鉴“外部总损失吸收能力比率”及类似监管理念，在恰当时机出台相关的规则和要求。
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